2026年7月，美国政府决定不再延续已实施六年的所谓涉港“国家紧急状态”。中国商务部表示，这是美方履行中美马德里经贸磋商共识的重要一步；中国香港特区政府亦认为，这体现了美方涉港政策向积极方向调整。

  美国政府的这一步值得肯定，但不宜被解读为美国涉港政策已经全面复位，更不能将其简单等同于中美关系的根本性转向。它的真正意义在于：在持续多年、高烈度的政策对冲之后，中美双方在一个高度敏感的议题上，重新证明了谈判可以产生可核验、可落实的政策结果。对于市场而言，最重要的并不是一纸行政令本身，而是由此释放的信号——对抗并非唯一选项，规则、沟通与兑现承诺仍有可能重新成为两国关系的一部分。

  这是一次有政治含义的政策选择

  美国第13936号总统行政令于2020年7月14日发布。该行政令在过去六年中，构成了美国取消中国香港特殊待遇、实施对港制裁、并在出口管制等领域将香港视同中国内地处理的法律基础。美方不再延续该紧急状态，并不是普通的程序性变化。它至少意味着，美国行政当局不再继续维持“香港情势构成异常和特别威胁”的紧急状态法律框架。这个变化具有如下三层政治含义。

  第一，它表明涉港问题可以被放回双边沟通与政策协调的轨道，不必始终被置于零和安全化叙事之中。这是双方试图将分歧管控嵌入谈判机制的一次实践。

  第二，它为市场预期提供了一个方向性改善的信号。过去几年，企业面对的并不只是某一项具体限制，更是政策不断外溢、解释不断收紧的风险。紧急状态终止并不能自动消除这些风险，却能够稳定市场预期。对中国香港这样的开放型经济体而言，预期改善本身就是重要经济变量。

  第三，它告诉世界：中美关系的稳定，不应只用是否达成宏大协议来衡量。能够将一个敏感议题从无限期延续的紧急状态，转为可以通过协商调整的政策事项，已经是对危机管控能力的一次现实检验。战略稳定从来不是没有分歧，而是有分歧时仍能避免把每一项政策都推向不可逆的对抗。

  相关行政令终止背后的美方决策逻辑

  美国的这一决策并非单一变量作用的结果，其背后可能包含多重考量。

  经贸谈判的交换筹码：在中美马德里磋商中，与TikTok问题、关税问题等核心议题相比，涉港行政令的终止可能是一个相对低成本的让步。

  行政权的主动调整：在美国国会不断通过立法强化对港限制的背景下，美行政当局可能选择了低调终止而非高调宣布，以在不招致国会强烈反弹的前提下贯彻自身的外交优先议程。

  经济利益的现实考量：在持续六年的制裁后，香港营商环境的高度不确定性、技术转移壁垒的累积效应可能已经使美国商界明显利益受损。

  危机管控的机制性尝试：将涉港问题从无限期延续的紧急状态转化为可协商的政策事项，本身可能是双方在诸多议题中达成的程序性共识的一部分。

  美方政策调整的实质内涵

  美国第13936号行政令的终止，在以下几个层面可能将带来实质性的积极变化。

  部分制裁的解除：根据中方消息，部分仅基于第13936号行政令被制裁的官员将被移出制裁名单。美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）已在其官方网站发布针对该行政令的专门公告，将9名内地和香港人员移出SDN制裁清单。

  出口管制环境的改善：该行政令是美国商务部工业与安全局（BIS）修订《出口管理条例》（EAR）、取消对港许可证例外（License Exceptions）并将其出口管制待遇等同于中国内地的主要依据。行政令的终止可能为中国香港在出口管制领域待遇的调整提供政治基础，但这本质上是一个需要BIS启动独立规则修订程序的过程。行政令的终止有利于香港巩固其国际创新科技中心地位，也回应了商界长期以来对技术转移壁垒的担忧。

  政治风险标签的移除：“国家紧急状态”这一标签本身对国际投资者构成巨大的心理压力。其终止意味着美国行政当局在官方层面不再将中国香港视为对美国国家安全的“异常和巨大威胁”。这有助于修复香港的国际形象，降低跨国企业在港营运的政治风险评级，从而吸引此前因规避风险而流出的美资金融机构与其他资本回流。

  但是，行政令的终止远非意味着美国对港限制性政策的全面终结，其效力仍然受制于美国国会一系列立法框架的持续性制约。

  “香港人权与民主法案”与“香港自治法”依然有效：2019年的“香港人权与民主法案”和2020年的“香港自治法”作为美国国会通过的联邦法律，其效力独立于总统行政令。这两部法案构建了另一套独立的、且在法律位阶上可能更高的制裁授权体系。“香港自治法”更是被设计为永久性法案，除非国会通过特定程序，否则其效力将持续。

  大部分制裁依然生效：依据前述两部法案被制裁的一批官员，由于其制裁的法律基础独立于第13936号行政令，其制裁状态将不受行政令终止的影响。这意味着美国对港的制裁体系只是更换了法律依据，而非整体瓦解。

  国会的潜在干预风险：更值得警惕的是，美国国会内部存在将对港限制措施“永久化”的强烈动机，即通过新立法将原属于行政令的内容“写进法律”，以规避未来行政当局的政策摇摆。尽管目前尚无明确的法案编号与审议进程公开，但这种立法倾向本身就构成了巨大的不确定性，任何经贸关系的缓和都可能被国会的鹰派行动所抵消。

  对中美经贸关系及香港经济的影响

  在此复杂背景下，该事件对中美经贸及香港经济的影响是双重且深远的。

  （一）积极影响与发展机遇

  香港转口贸易与科创产业迎来喘息之机：在过去六年中，美国的出口管制是影响香港高技术产业发展的最大障碍之一。如美方全面取消行政令有关限制措施，包括逆向调整出口管制类别，则有望逆转这一趋势，使香港能更顺畅地获取发展所需的前沿技术与设备，恢复其作为亚太区高技术产品贸易枢纽的传统角色。

  国际金融中心地位的巩固：金融业是香港的命脉。跨境资金流动的正常化、金融制裁威胁的降低，将极大提振市场信心。美资及其他国际金融机构在港业务的合规成本与不确定性将有所下降，有助于巩固香港作为全球领先的离岸人民币业务中心、资产管理中心和风险管理中心的地位。

  为中美整体经贸关系注入稳定性：香港问题一直是中美关系中最敏感的议题之一。美方在此问题上的务实调整，客观上减少了一个主要的摩擦点，为双方在其他领域的合作创造了更为有利的氛围。这一步虽然有限，但对稳定市场对中美关系的悲观预期至关重要。

  （二）持续的挑战与潜在风险

  企业面临的复杂合规挑战：对于跨国企业和金融机构而言，当前的监管环境变得更为复杂而非简化。他们需要同时应对行政令终止后的“豁免”地带，以及美方相关法案等所划定的“禁区”。如何重新设定客户尽职调查标准、调整交易筛查系统、区分不同制裁名单的适用范围，成为迫在眉睫的难题。目前市场上缺乏美国官方发布的清晰过渡期监管指引，这种模糊性本身就是一种营运成本和法律风险。

  磋商成果的有限性：值得注意的是，中美马德里经贸磋商中达成的共识，除了聚焦于TikTok问题、减少投资障碍、对等关税等议题外，终止涉港国家紧急状态只是一项政治承诺，并未包含关于香港市场准入、金融监管互认等具体的、深入的经贸条款。这意味着许多深层次的结构性壁垒依然存在，香港经济的全面复苏仍需更多实质性的开放举措。

  长期投资决策的不确定性：由于美国国会的潜在干预，企业在进行对港长期、大规模资本投资时，仍不得不将政策可逆转性作为一个重要的风险因子纳入考量。与国会立法不同，总统行政令具有高度的可逆性：现任总统可以随时基于“情势再次构成威胁”的判断签发新的行政令；后任总统可以在上任初期轻易反转这一政策选择；

  因此美方此次的“不续”，并未消除香港面临的法律不确定性，只是将其从“正在进行时”转化为“持续存在但暂时休眠”的风险。

  总的来看，此次事件的价值，不在于它是否足以改变中美竞争的基本格局，而在于它提供了一个可供复制的经验：当双方都认识到无边界对抗会损害自身利益时，就可以从最具象、最可执行的议题开始，以承诺—落实—评估的方式逐步重建信任。对中美而言，香港可以成为检验构建中美建设性战略稳定关系的试金石：若双方能够把这一步转化为恢复正常经贸往来、完善监管沟通、减少政策突袭的连续行动，其意义将远超一项行政令的终止本身。

  同时，也要看到，当前的积极变化仍然脆弱。中美之间的结构性矛盾没有消失，美国国内围绕对华政策的政治拉扯也不会停止。对中国香港而言，最好的回应不是被动等待外部环境完全改善，而是在窗口期内增强自身的制度韧性、产业韧性和合规韧性。

  回到中美关系大势话题上来，最有价值的后续行动是让每一次共识都能落实为清晰的规则、稳定的预期和可感知的合作收益。美方此次的政策调整，是朝着正确方向迈出的初始一步，但构建更具韧性的中美建设性战略稳定关系，仍有漫长的路要走。

  作者系武汉大学国际问题研究院研究员